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La relación legalidad-democracia es una relación compleja, a la que se han dedicado miles de hojas por los tratadistas, que hoy presenta un caso ejemplar para su análisis. Ese caso, obviamente, es Catalunya, aunque quizá el caso podría denominarse España. Parece que Catalunya es el problema, cuando es posible que el problema sea España. En la última sesión de control del Gobierno, que tuvo lugar en el Senado, el presidente del Gobierno español dijo que «si los gobernantes incumplen la ley, no hay democracia, no hay certezas.

La primera obligación de los gobernantes es cumplir la ley. Las leyes no se violan, se cambian». Así de rotundo se manifestó, reflejando una corriente de opinión existente entre los juristas, especialmente los del Estado, de que fuera del Derecho no hay respuestas posibles. Esta idea, además de otras consideraciones que no es el lugar para exponer, me trajo a la cabeza la situación de Hong-Kong, con la contestación que el pueblo está llevando a cabo ante un sistema electoral que consideran antidemocrático. No pretendo equiparar ambas situaciones, nada más lejos de la realidad. La falta de democracia en Hong-Kong se admitiría sin problemas, aunque dudo que el propio Gobierno español compartiera esta afirmación. No se olvide que cambió el sistema de justicia universal precisamente para salvaguardar a las autoridades chinas de las denuncias dirigidas contra ellos ante los tribunales como consecuencia del genocidio del Tibet. El sistema político chino no es homologable a las democracias europeas, pues presenta muchas limitaciones.

Llevando esta consideración directamente a esta otra: ¿en una democracia puede impedirse al pueblo catalán que quiera expresarse sobre su futuro político amparándose en que la ley no lo permite?

Al hilo de esta última pregunta se hace necesario precisar el alcance del principio de legalidad y del valor de la ley en democracia. Para empezar habría que decir que no hay ningún problema jurídico en que una ley estatal permita la realización de un referéndum en Catalunya (aunque algunos comentaristas han llegado a negar este extremo diciendo que siempre debe votar toda la ciudadanía del Estado y no solo la de una Comunidad Autónoma). Por esa razón la Generalitat catalana ha intentado todas las vías jurídicas posibles para realizar un referéndum que tuviera su cobertura en una ley. Esto no ha sido posible porque el Gobierno del Estado lo ha rechazado, no aceptando ni convocar el referéndum ni la delegación de la competencia para que las autoridades catalanas lo hicieran. Tampoco que estas últimas puedan articular un sistema propio de consultas populares, recurriendo las leyes catalanas que han intentado esa regulación, con la consecuencia de la suspensión inmediata de su entrada en vigor. Todos estos hechos evidencian la voluntad de las autoridades catalanas de encontrar una previsión legal que diera cobertura a sus planteamientos políticos. Sus deseos han sido vanos. Las autoridades estatales han negado siquiera la posibilidad de auscultar las diferentes alternativas que el sistema jurídico puede ofrecer para realizar la consulta que el pueblo catalán pretende. Esta forma de entender el principio de legalidad no es democrática, al igual que tampoco lo son otras formas de entenderlo, como es el caso de Hong-Kong, aunque por razones diferentes. Veamos esto.

El principio de legalidad sirve para someter la actuación de los poderes públicos a normas, especialmente al poder ejecutivo. Ese principio no puede servir al mismo tiempo para intentar someter también la actuación de las personas a normas, en el sentido de afirmar que las personas solamente pueden hacer aquello que las normas les autorizan. Aunque hay matices, las personas pueden hacer todo aquello que no les está prohibido. Llegados a este punto, el principio de legalidad necesariamente debe entenderse como un principio que da cobertura a los deseos de la ciudadanía. Si la ley no facilita que esos deseos de la ciudadanía se puedan llevar a cabo legalmente, al final el deseo de la población se impondrá, como una cuestión de hecho. La legalidad por tanto consiste en dar una cobertura jurídica a los deseos legítimos, democráticos, de la población. Esa es la forma más profunda y auténtica de la democracia y de su relación con el derecho. Las normas no pueden servir para negar incluso la posibilidad de expresión de la ciudadanía.

Al contrario, su propia razón de ser, al igual que la razón de ser del principio de legalidad, es precisamente facilitar los caminos e instrumentos para que esa voluntad democrática se manifieste. De esta forma el Derecho cumple dos funciones fundamentales: la primera, facilitar la expresión democrática de la población. La segunda, ordenar el funciona- miento de la democracia, de tal manera que se garantice el cumplimiento de esa voluntad democráticamente expresada.

Lo anterior no es fácil de lograr, ya que las decisiones a adoptar son complejas y de difícil puesta en práctica. Pero eso es sabido y entra dentro del campo de la política. Lo que no es posible, en nombre de la legalidad, es simplemente impedir que la voluntad de la ciudadanía pueda expresarse. La legalidad se debe utilizar para ordenar el funcionamiento de la democracia, no para impedirlo, tal como ha hecho el Gobierno español.

Lo aquí defendido no es solo teoría. Así ha actuado Cameron en Escocia y así decidió el Tribunal Supremo de Canadá al resolver sobre el referéndum quebequés. A estos casos se dedicará la próxima reflexión, lo que permitirá comparar diferentes formas de entender la idea de democracia, así como evitar sus utilizaciones tendenciosas, lo que se está convirtiendo en moneda de uso común tanto por la doctrina jurídica como por las instituciones públicas, incluidas las judiciales.